新型城鎮化試點啟動
行業動態
10-12
2015
近日，國家發改委等11部委在系統內部聯合印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》(下稱《試點方案》)，江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮)被列為國家新型城鎮化綜合試點地區。這意味著，新型城鎮化綜合試點正式啟動。
根據《試點方案》，各試點要在2014年底前開始試點，并根據情況不斷完善方案，到2017年各試點取得階段性成果，形成可復制、可推廣的經驗；2018-2020年，逐步在全國范圍內推廣試點地區的成功經驗。
《試點方案》提出了新型城鎮化綜合試點的五大主要任務，包括，建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，建立多元化可持續的城鎮化投融資機制，改革完善農村宅基地制度，探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式，綜合推進體制機制改革創新。
64個試點地區名單確定
傳統意義上的城鎮化在中國是個飽受爭議的話題，從1978年到2003年，它成功地讓5.6億人口成為城鎮常住人口，而由政府政策導向的這一輪城鎮化擴張也帶來了諸多城市病，比如城鄉分割嚴重、圈地運動以及地方政府賴以生存的土地財政，這些問題阻礙了要素的自由流動，也讓舊的模式難以持續。
中國新一屆政府所推動的新型城鎮化則希望與傳統的城鎮化做出切割，最近兩年開始改革進程不斷加快。
2013年12月，中央城鎮化工作會議召開。2014年3月，我國第一個城鎮化規劃《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》頒布，各部門和各地方積極推進新型城鎮化的實施。
2014年6月，國家發改委等11部委聯合印發了《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》(下稱《通知》)，希望各地提出符合條件的計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市、建制鎮等，從不同層面選擇試點地區。對此，各地申報熱情高漲，國家發改委共收到169個市、縣、鎮的申報方案。
2014年9月16日，國務院總理李克強主持召開推進新型城鎮化建設試點工作會，會議確定新型城鎮化建設從省、市、縣、鎮不同層級、東中西不同區域共62個地方開展試點，并以中小城市和小城鎮為重點，會議再次強調新型城鎮化是“人的城鎮化”，是“大戰略”。
在12月剛剛閉幕的中央經濟工作會議上，首次提出了經濟發展空間概念，并將城鎮化健康發展作為優化經濟發展空間的重要內容，強調要有歷史耐心。在此后召開的全國發展和改革工作會議上，國家發改委主任徐紹史強調，要統籌推進新型城鎮化。
歲末年初，期待已久的《試點方案》終于公布，一直被熱炒的城鎮化試點名單也隨之出爐。
該方案提出，綜合考慮申報地區的工作基礎和試點工作方案，兼顧不同區域、不同類型和不同層級城市(鎮)，最終確定了64個試點地區名單。
具體包括：兩個省，即江蘇和安徽；3個計劃單列市，即寧波、大連和青島；7個省會城市，即石家莊、長春、哈爾濱、武漢、長沙、廣州和重慶主城九區；25個地級市(區、縣)，即北京通州區、天津薊縣、吉林省吉林市、黑龍江齊齊哈爾市、黑龍江牡丹江市、上海金山區、浙江嘉興市、福建莆田市、江西鷹潭市、山東威海市、山東德州市、河南洛陽市、湖北孝感市、湖南株洲市、廣東東莞市、廣東惠州市、深圳市光明新區、廣西柳州市、廣西來賓市、四川瀘州市、貴州安順市、云南曲靖市、甘肅金昌市、青海海東市、寧夏固原市。
同時，試點地區還包括25個縣級市(區、縣)，即河北定州市、河北張北縣、山西介休市、內蒙古扎蘭屯市、遼寧海城市、吉林延吉市、浙江義烏市、福建晉江市、江西樟樹市、山東鄆城縣、河南禹州市、河南新鄭市、河南蘭考縣、湖北仙桃市、湖北宜城市、湖南資興市、海南儋州市、四川閬中縣、貴州都勻市、云南大理市、西藏日喀則市桑珠孜區、陜西高陵縣、青海格爾木市、新疆伊寧市、新疆阿拉爾市；2個建制鎮，即浙江蒼南縣龍港鎮和吉林安圖縣二道白河鎮。
國家發改委發展規劃司司長徐林表示，新型城鎮化的試點名單是通過采取兼顧公平和均衡原則確定的，均衡涵蓋東部沿海和中西部地區城市。
《試點方案》提出，國家將實行改革試點進展情況年度評估報告制度，并在總結試點經驗的基礎上逐步擴大試點范圍。不過有消息稱，在對第一批64個試點進行首次進展情況年度評估之前，不會擴大試點范圍。
確定五大任務 試點配套政策待出
《試點方案》提出，上述試點地區既要統籌兼顧重點試點任務，又應從本地實際出發，選擇本地區亟需突破的發展和改革瓶頸，通過綜合和分類改革的結合，率先實驗，強力推進。
為此，《試點方案》提出了新型城鎮化綜合試點的五大主要任務：一是建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，建立中央（省）對下轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制和實行建設用地指標與吸納省（市）外農業轉移人口落戶數量掛鉤政策；二是建立多元化可持續的城鎮化投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道；三是改革完善農村宅基地制度，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標準宅基地處置辦法；四是建立行政創新和行政成本降低的設市模式，選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點工作；五是綜合推進體制機制改革創新，在城市創業創新環境建設、城市公共服務提供機制、城市社會治理體系等方面有選擇地開展改革探索。
在國家發改委發展規劃司司長徐林看來，推進農村土地制度改革是最難的。“改革的復雜在于要實現多重目標，一方面在農民進城的過程中要有效保護農民產權，另一方面要保護18億畝耕地紅線，同時還要使農民的耕地通過流轉實現更有規模效益的經營。”
徐林透露，新型城鎮化試點將進一步探索農民宅基地使用權、耕地承包經營權保護問題，以及在銀行抵押后的產權保護問題。
《21世紀經濟報道》今日援引國家發改委一位官員的表態稱，“為了推動試點的開展，國家也將出臺相關的配套政策，目前已經明確的主要有兩項，一是農村宅基地制度改革試點方案，二是財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤的具體辦法。”
而目前轉移支付主要按照戶籍人口計算分配。隨著城鎮化推進，大部分城鎮的常住人口已經超過戶籍人口，如果再按照之前的戶籍人口來算，人口流出地的公共設施會相對較多，人口流入地的公共服務壓力會比較大。
為了彌補這一缺陷，《試點方案》提出，要完善轉移支付辦法，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉移支付時要考慮常住人口。
據報道，在省會及副省級以上試點中，截至2013年底，江蘇、寧波、青島、武漢、長沙、廣州等地的常住人口高于戶籍人口，常住人口低于戶籍人口的只有安徽省。按照試點方案，前者獲得的轉移支付的資金將會增加，后者則會有所減少。
此外，《試點方案》提出，省級政府舉債使用方向要向試點地區傾斜。這意味著在同等情況下，省會城市、地級市、縣級市試點，未來從省級財政所發行的政府債券中分配的政府債券資金，將會增多。但是共計5個省級、計劃單列市試點能否從財政部爭取更多的發債額度尚不清晰。
徐林表示，由于城鎮化涉及大量的城市基礎設施建設和其他建設內容，更需要尋找多元化、可持續，特別是成本合理的融資服務。與此同時，需探索建立合理債務風險控制制度，以平衡債務風險控制。
