安全城市建設(shè)需要多維視角與新方法論
行業(yè)動(dòng)態(tài)
03-11
2016
目前，對(duì)安全城市的概念有越來(lái)越多的解讀。喜的是安全備受重視，各方面都在試著從不同層面解讀、研討對(duì)策；憂的是對(duì)策要變成政策、要成為行動(dòng)，一旦太分散且條塊分割，從城市建設(shè)與管理上會(huì)招致麻煩，導(dǎo)致不必要的資源浪費(fèi)。我們十分贊同將城市安全視為國(guó)家品質(zhì)、國(guó)家福利的提法，因?yàn)檫@項(xiàng)原則不僅有高度而且做到了“以民為本”，更將城市與安全結(jié)合為一體，真正做到了建城市、管城市、安全第一。因此從多方面研究并思考“安全城市觀”有意義且行動(dòng)更寬泛。
安全城市多重理念展示不同新視角
按照我國(guó)《突出事件應(yīng)對(duì)方法》，城市安全主要面臨傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全兩大類問(wèn)題，整合到與公眾相關(guān)的城市安全上可采用聯(lián)合國(guó)界定的公共安全內(nèi)容，即：（1）自然災(zāi)害，即地質(zhì)、水文、氣象、生物、植物等天地生大系統(tǒng)的災(zāi)難；（2）人為災(zāi)難及來(lái)自人工、技術(shù)、工業(yè)的事故及管理失當(dāng)?shù)臑?zāi)難擴(kuò)大化；（3）環(huán)境公害即人類行為導(dǎo)致的環(huán)境生態(tài)安全或生物圈的破壞等；（4）社會(huì)安全即戰(zhàn)爭(zhēng)破壞、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩、社會(huì)恐怖等。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織ISO、國(guó)際電工委員會(huì)TEC、國(guó)際電信聯(lián)盟ITU三大國(guó)際組織領(lǐng)導(dǎo)的公共安全顧問(wèn)組（StrategyAdvisory Group -Security，SAG -S）將“公共安全”的概念廣義化，即包含IT業(yè)、國(guó)土安全、自然災(zāi)害等領(lǐng)域。按照我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的要求，城市安全必須同時(shí)關(guān)注自然災(zāi)害、人為災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件與社會(huì)安全四大門(mén)類。
安全城市的災(zāi)害學(xué)視角——從整體上講，安全是目的、減災(zāi)是手段，安全城市概念的提出體現(xiàn)著人們對(duì)防災(zāi)減災(zāi)的愿望。雖然從災(zāi)害學(xué)角度有著不同的分析，但至少要遵循兩個(gè)方向：其一，災(zāi)害是一種突發(fā)事件，它對(duì)城市的危害是會(huì)嚴(yán)重破壞到城市空間秩序與社會(huì)正常活動(dòng)、危及人民安全且造成財(cái)產(chǎn)損失；其二，人類已有能力在災(zāi)害發(fā)生前后采取相應(yīng)措施減輕災(zāi)害損失。相對(duì)安全城市的建設(shè)目標(biāo)，災(zāi)害伴隨警告、威脅、震動(dòng)、救援、重建等階段，預(yù)防階段雖最為復(fù)雜，但它是實(shí)現(xiàn)安全城市運(yùn)營(yíng)的根本。我們的城市還遠(yuǎn)未建立起“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的綜合減災(zāi)體制與機(jī)制，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)正伴隨著城市的脆弱性共同增長(zhǎng)。從表面上看來(lái)，城市生棲是有秩序的，但來(lái)自工作生活環(huán)境的任何“擾動(dòng)”，都會(huì)動(dòng)搖城市的安全，無(wú)論是特大型城市，還是中小型城市。政府有形之手、市場(chǎng)無(wú)形之手、市民勤勞之手的共同發(fā)力，有希望讓城市增強(qiáng)綜合抗御災(zāi)害能力后過(guò)上安全的生活。它不是一種封閉狀態(tài)下的安全，而應(yīng)該是一種動(dòng)態(tài)的安全。如美國(guó)擁有世界上最多的高層建筑，發(fā)生高層建筑火災(zāi)的概率較高。火災(zāi)次數(shù)從30年前的年均3000起上升到近年的7000起，但該國(guó)卻很少發(fā)生高層建筑失火的群死群傷事故，緣自國(guó)家專業(yè)化防控、疏散講求、第一時(shí)間滅火等技術(shù)，用減災(zāi)手段保障城市安全。
安全城市的心理學(xué)視角——安全心理反映了市民對(duì)安全城市的渴望。人本心理學(xué)家亞伯拉罕?馬斯洛在需要層次論中說(shuō)，驅(qū)使人類的是若干始終不變的、遺傳的、本能的需要，這些需求不僅是生理的，還有心理的，是人類內(nèi)在本質(zhì)的需求。他歸納為：生理需求、安全需求、歸屬與愛(ài)的需求、尊重的需求、自我實(shí)現(xiàn)的需求等。現(xiàn)實(shí)中，人類的生理需求滿足后，就會(huì)出現(xiàn)安全需求，體現(xiàn)為對(duì)穩(wěn)定的依賴、反對(duì)焦躁與混亂、渴望秩序和法律保護(hù)等。“十二五”以來(lái)盡管我國(guó)城市公共安全管理觀念在轉(zhuǎn)變，管理體制機(jī)制在完善，但重特大事故災(zāi)害頻發(fā)，特別是與市民相關(guān)的食品藥品事件時(shí)常發(fā)生，社會(huì)矛盾與群體事件居高不下，公眾對(duì)公共安全管理的現(xiàn)狀并不滿意。“十三五”時(shí)期社會(huì)治安、安全生產(chǎn)與安全生活、校園安全、食品安全、環(huán)境安全、藥品安全等問(wèn)題是需要解決的社會(huì)心理之“癥”。
安全城市的社會(huì)學(xué)視角——從社會(huì)學(xué)出發(fā)，安全城市是符合社會(huì)良性運(yùn)行協(xié)同機(jī)制的，這是一種優(yōu)化的運(yùn)作模式。不關(guān)注安全城市建設(shè)中的社會(huì)學(xué)問(wèn)題即“人學(xué)”問(wèn)題，就等于沒(méi)有抓住治理之本。如火災(zāi)是城市視作偶然且孤立的突發(fā)經(jīng)常性事件，對(duì)火災(zāi)的防控多在消防部門(mén)進(jìn)行，也有關(guān)注著火災(zāi)的自然屬性、從科技與工程設(shè)計(jì)上尋求減少火災(zāi)發(fā)生并降低損失的策略。但幾十年的努力何以進(jìn)展緩慢？原因在于缺少社會(huì)人文學(xué)科的介入與新思路。有專家從上海2000年至今的城市火災(zāi)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，受災(zāi)人口因性別、年齡、戶籍類型、教育程度、職業(yè)、健康等差異性明顯，其中老年人的火災(zāi)死亡率是上海全市平均死亡率的2倍，且多為上海戶籍老人。因此社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)問(wèn)題突出：不僅“鄰里和睦，守望相助”可以彌補(bǔ)火災(zāi)后消防人員未到的空當(dāng)，更可通過(guò)重建和睦鄰里關(guān)系，在政府支持下讓公眾參與到防控措施及應(yīng)急預(yù)案制定中去，從而實(shí)現(xiàn)安全城市的社會(huì)共治制度與機(jī)制。
安全城市的法學(xué)視角——強(qiáng)化依法治安、依法減災(zāi)是重要的觀念轉(zhuǎn)變。法治是框架和軌道，也是理念與方法。從安全城市的依法管理上，國(guó)家有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《安全生產(chǎn)法》等一系列法律法規(guī)，但專門(mén)的國(guó)家減災(zāi)基本法、城市防災(zāi)法等尚未建立，要承認(rèn)現(xiàn)有法規(guī)有“未老先衰”與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)、編制欠細(xì)、法規(guī)文本相互打架等問(wèn)題。所以從法學(xué)角度入手，安全城市建設(shè)遏制城市重特大事故頻發(fā)勢(shì)頭，需猛藥去疴，需重典治亂，依法治安任務(wù)及效力還在路上。
安全城市的管理學(xué)視角——城市的安全管理由來(lái)已久，但融入管理學(xué)的安全應(yīng)急綜合管理在中國(guó)僅有20多年時(shí)間，因此事故災(zāi)難的新問(wèn)題突出，應(yīng)急管理能力難以追上城市發(fā)展的步伐。這是很危險(xiǎn)的。城市如何應(yīng)對(duì)安全隱患多且應(yīng)對(duì)能力不足的“短板”問(wèn)題、如何提升安全控制能力，建構(gòu)起自己城市特質(zhì)的安全體系和應(yīng)急機(jī)制，管理責(zé)任大，任務(wù)艱巨。
安全城市的文化學(xué)視角——從文化學(xué)上看防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，對(duì)豐富安全城市理念內(nèi)涵，它是治國(guó)安邦的重要保障、救災(zāi)賑濟(jì)扶助受災(zāi)人民的基本手段、發(fā)展生產(chǎn)生活安全的精神基礎(chǔ)、最充分體現(xiàn)“天人合一”防災(zāi)內(nèi)涵的要素與傳播力。從文化學(xué)上看安全源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。《管子?度地篇》中提到“善為國(guó)者，必先除其五害。水，一害也。旱，一害也。風(fēng)霧雹霜，一害也。疬（瘟疫），一害也。蟲(chóng)，一害也。此謂五害。五害之屬，水為最大。”“亡羊補(bǔ)牢，猶未為晚”、“塞翁失馬，焉知非福”、“人無(wú)遠(yuǎn)慮，必有近憂”、“城門(mén)失火，殃及池魚(yú)”……告誡人們要善于在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)。在這方面，政府推動(dòng)是防災(zāi)減災(zāi)文化建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)，所以城市公眾及管理者安全文化發(fā)展的理念決定行動(dòng)，安全減災(zāi)思想水準(zhǔn)決定成敗，只有建構(gòu)起滲透以人為本理念的安全“軟系統(tǒng)”，才能讓公眾、社區(qū)、城市在抑制事故災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中減少失范，保障城市安全。
安全城市建設(shè)的多幅面孔挑戰(zhàn)著城市安全方法論
方法論是對(duì)方法本身的研究，是具體學(xué)科中采用的研究方式、方法的綜合。方法論指導(dǎo)具體方法，具體方法是方法論的實(shí)現(xiàn)。城市安全方法論是從研究城市災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)入手，在探究城市安全建構(gòu)的技術(shù)、管理、文化諸體系中提供的一種研究分析范式，以期指導(dǎo)城市安全設(shè)計(jì)與城市減災(zāi)管理，重要的是提供有普適性的研究處理思路，減少重復(fù)的、無(wú)意義的、欠優(yōu)化的思維與技術(shù)等。1996年5月，日本神戶大學(xué)組建的“都市安全研究中心”，體現(xiàn)了日本在城市安全研究上的新進(jìn)展，它強(qiáng)調(diào)的安全城市理念是：在成為充滿活力的生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)場(chǎng)所時(shí)，城市應(yīng)具有多種功能，并為市民的生活創(chuàng)造良好的生活空間，成為安全安心的城市。為此他們主推的研究領(lǐng)域是：（1）城市構(gòu)成研究領(lǐng)域，即研究城市系統(tǒng)的最優(yōu)結(jié)構(gòu)，確保城市安全的系統(tǒng)理論，城市系統(tǒng)失衡后的重建恢復(fù)等；（2）城市生命線系統(tǒng)研究，即針對(duì)城市地質(zhì)水文等條件，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施、生命線系統(tǒng)、地下工程等有效利用展開(kāi)安全評(píng)價(jià)；（3）城市發(fā)展研究即城市大地震發(fā)生規(guī)律與機(jī)理跟蹤研究，開(kāi)展防震抗震的研究與教育；（4）城市安全醫(yī)學(xué)與救援醫(yī)學(xué)研究，即建構(gòu)城市災(zāi)害傷亡的信息網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)療物資的儲(chǔ)備、應(yīng)急救助醫(yī)療知識(shí)的普及；（5）城市產(chǎn)業(yè)的安全減災(zāi)分布與情報(bào)系統(tǒng)，即研究不同城市的安全優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及災(zāi)害自治與災(zāi)情情報(bào)共享機(jī)制，建立常態(tài)與非常態(tài)條件下的多媒體應(yīng)急平臺(tái)；（6）城市安全管理的模式研究，即研究城市危機(jī)管理體系、機(jī)制的方法，以及支撐理論與技術(shù)策略等。在該管理方法體系下，神戶在1995年阪神大地震后制定了《神戶市民促進(jìn)安全條例》、《神戶市地域防災(zāi)計(jì)劃——?jiǎng)?chuàng)造安全城市的促進(jìn)計(jì)劃》等“頂層設(shè)計(jì)”，并將“無(wú)時(shí)防有，有備無(wú)患”的理念從政府層面落實(shí)到城市居民之中。
安全城市管理的方法論是個(gè)大系統(tǒng)，它涉及復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性的時(shí)間維度；風(fēng)險(xiǎn)分析與研究方法偏重的專業(yè)維度；安全評(píng)估實(shí)用技術(shù)方法、手段的技術(shù)維度；理論體系與學(xué)派的風(fēng)險(xiǎn)管理研判的理論維度四大方面。無(wú)論是縱向與橫向的邏輯推演都離不開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的研究分析范式，都要實(shí)施安全減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)化，都要從城市綜合減災(zāi)的視角上提出分析對(duì)策。如城市防災(zāi)規(guī)劃與城市安全設(shè)計(jì)的要點(diǎn)之一要在緩解城市熱島災(zāi)害與治理污染上有所作為，就必須研究城市環(huán)境災(zāi)變氣候圖，在這方面目前世界上至少有20個(gè)國(guó)家超過(guò)60個(gè)城市在環(huán)境災(zāi)變氣候圖研究上有所作為，它有效地指導(dǎo)著城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)。城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、空間布局等建設(shè)的綜合部署，一旦規(guī)劃確定后難以逆轉(zhuǎn)，因而不融入防災(zāi)思路與設(shè)計(jì)是大忌。如城市環(huán)境災(zāi)變氣候圖，從城市氣候不可持續(xù)因素出發(fā)，闡述氣象、環(huán)境災(zāi)害與城市規(guī)劃的關(guān)系，從而提出有助于安全城市建設(shè)的控制策略。2015年12月中央城市工作會(huì)議召開(kāi)，在堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念時(shí)，強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，提高城市治理能力，突出解決“城市病”問(wèn)題等。近年來(lái)也出現(xiàn)了不同理想城市目標(biāo)下的多幅面孔：為實(shí)現(xiàn)不被霧霾籠罩充滿藍(lán)天的“綠色城市”；為解決逢雨必澇的城市病且將大量雨水做到從“排”到“用”建設(shè)的“海綿城市”；從統(tǒng)籌城市安全發(fā)展的物質(zhì)、信息、智力資源出發(fā)，為防災(zāi)減災(zāi)推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)，醫(yī)治各種災(zāi)害“病變”，將各災(zāi)種防災(zāi)對(duì)策潛能發(fā)揮到最大化而建設(shè)的“智慧城市”以及為提高城市安全，規(guī)避各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)的“安全城市”等。
從安全城市的綜合減災(zāi)目標(biāo)出發(fā)，一個(gè)城市應(yīng)為一個(gè)目標(biāo)實(shí)施多重安全策略，從而真正達(dá)到保證城市安全目標(biāo)前提下的綠色生態(tài)、防洪節(jié)水、高效智慧，而不是重復(fù)建設(shè)、條塊分割、相互扯皮的理想城市建設(shè)。統(tǒng)一思想，提高對(duì)城市不同視角下的理想目標(biāo)認(rèn)知是最為關(guān)鍵的。2015年“8?12”天津港爆炸事故，首先是安全生產(chǎn)問(wèn)題。它導(dǎo)致了環(huán)境公害及局部災(zāi)害擴(kuò)大化，是一個(gè)典型的安全環(huán)保綜合類災(zāi)害問(wèn)題。單一研判是有誤的，只建安全生產(chǎn)模式的防化工事故城市是偏頗的，僅建環(huán)境綠色之城更是不全面的，因此在生態(tài)研究中包含大安全觀是正確的科學(xué)態(tài)度與選擇。同樣，2015年“12?20”深圳光明新區(qū)堆山滑坡事故，威脅挑戰(zhàn)的不只是綠色城市，更動(dòng)搖世人對(duì)深圳安全城市的認(rèn)知，要從綜合減災(zāi)的安全綠色之城建構(gòu)上予以分析。
大多城市至今仍以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為重、以發(fā)展高大為榮。而溫哥華2011年確立了雄心勃勃的“2020年最綠色城市”計(jì)劃；哥本哈根實(shí)施了《2025氣候規(guī)劃》，要在2025年實(shí)現(xiàn)全市碳中和；首爾2014年啟動(dòng)“首爾政廳4年規(guī)劃”，愿景是致力建設(shè)：安全的城市、生動(dòng)的城市、溫馨的城市、夢(mèng)想的城市。2015年是世界邁向可持續(xù)的轉(zhuǎn)折年，有兩大里程碑式的成果：9月通過(guò)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，其中專為城市設(shè)定的目標(biāo)是：建設(shè)包容、安全、有復(fù)原力和可持續(xù)的人居環(huán)境；12月巴黎氣候大會(huì)達(dá)成《巴黎協(xié)議》，為人類全面開(kāi)啟綠色低碳經(jīng)濟(jì)鋪平道路。可見(jiàn)，國(guó)外的發(fā)達(dá)城市絕非不重視經(jīng)濟(jì)，而是更注重安全綠色的城市經(jīng)濟(jì)；不是不懂得發(fā)展，而是要按可持續(xù)城市指南去安全綠色發(fā)展。這對(duì)中國(guó)城市發(fā)展的最大啟示是：構(gòu)建安全綠色的可持續(xù)城市發(fā)展觀，從小處做起，積極務(wù)實(shí)地培育尊重自然、適度節(jié)制、健康安全的可持續(xù)文化方式與態(tài)度。構(gòu)建安全綠色且有生態(tài)保障的城市環(huán)境是化解災(zāi)難的重要前提。安全綠色就是反對(duì)城市規(guī)模過(guò)大，擴(kuò)張過(guò)快、占地過(guò)多且對(duì)保護(hù)耕地、防御災(zāi)害不利的規(guī)劃設(shè)計(jì)與開(kāi)發(fā)，重要的考量是能否給城市發(fā)展留存喘息的“空白”。
