安全城市建設需要多維視角與新方法論
行業(yè)動態(tài)
03-11
2016
目前，對安全城市的概念有越來越多的解讀。喜的是安全備受重視，各方面都在試著從不同層面解讀、研討對策；憂的是對策要變成政策、要成為行動，一旦太分散且條塊分割，從城市建設與管理上會招致麻煩，導致不必要的資源浪費。我們十分贊同將城市安全視為國家品質(zhì)、國家福利的提法，因為這項原則不僅有高度而且做到了“以民為本”，更將城市與安全結(jié)合為一體，真正做到了建城市、管城市、安全第一。因此從多方面研究并思考“安全城市觀”有意義且行動更寬泛。
安全城市多重理念展示不同新視角
按照我國《突出事件應對方法》，城市安全主要面臨傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全兩大類問題，整合到與公眾相關的城市安全上可采用聯(lián)合國界定的公共安全內(nèi)容，即：（1）自然災害，即地質(zhì)、水文、氣象、生物、植物等天地生大系統(tǒng)的災難；（2）人為災難及來自人工、技術(shù)、工業(yè)的事故及管理失當?shù)臑碾y擴大化；（3）環(huán)境公害即人類行為導致的環(huán)境生態(tài)安全或生物圈的破壞等；（4）社會安全即戰(zhàn)爭破壞、經(jīng)濟動蕩、社會恐怖等。國際標準化組織ISO、國際電工委員會TEC、國際電信聯(lián)盟ITU三大國際組織領導的公共安全顧問組（StrategyAdvisory Group -Security，SAG -S）將“公共安全”的概念廣義化，即包含IT業(yè)、國土安全、自然災害等領域。按照我國《突發(fā)事件應對法》的要求，城市安全必須同時關注自然災害、人為災難、公共衛(wèi)生事件與社會安全四大門類。
安全城市的災害學視角——從整體上講，安全是目的、減災是手段，安全城市概念的提出體現(xiàn)著人們對防災減災的愿望。雖然從災害學角度有著不同的分析，但至少要遵循兩個方向：其一，災害是一種突發(fā)事件，它對城市的危害是會嚴重破壞到城市空間秩序與社會正常活動、危及人民安全且造成財產(chǎn)損失；其二，人類已有能力在災害發(fā)生前后采取相應措施減輕災害損失。相對安全城市的建設目標，災害伴隨警告、威脅、震動、救援、重建等階段，預防階段雖最為復雜，但它是實現(xiàn)安全城市運營的根本。我們的城市還遠未建立起“預防為主，防治結(jié)合”的綜合減災體制與機制，災害風險正伴隨著城市的脆弱性共同增長。從表面上看來，城市生棲是有秩序的，但來自工作生活環(huán)境的任何“擾動”，都會動搖城市的安全，無論是特大型城市，還是中小型城市。政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手的共同發(fā)力，有希望讓城市增強綜合抗御災害能力后過上安全的生活。它不是一種封閉狀態(tài)下的安全，而應該是一種動態(tài)的安全。如美國擁有世界上最多的高層建筑，發(fā)生高層建筑火災的概率較高。火災次數(shù)從30年前的年均3000起上升到近年的7000起，但該國卻很少發(fā)生高層建筑失火的群死群傷事故，緣自國家專業(yè)化防控、疏散講求、第一時間滅火等技術(shù)，用減災手段保障城市安全。
安全城市的心理學視角——安全心理反映了市民對安全城市的渴望。人本心理學家亞伯拉罕?馬斯洛在需要層次論中說，驅(qū)使人類的是若干始終不變的、遺傳的、本能的需要，這些需求不僅是生理的，還有心理的，是人類內(nèi)在本質(zhì)的需求。他歸納為：生理需求、安全需求、歸屬與愛的需求、尊重的需求、自我實現(xiàn)的需求等。現(xiàn)實中，人類的生理需求滿足后，就會出現(xiàn)安全需求，體現(xiàn)為對穩(wěn)定的依賴、反對焦躁與混亂、渴望秩序和法律保護等。“十二五”以來盡管我國城市公共安全管理觀念在轉(zhuǎn)變，管理體制機制在完善，但重特大事故災害頻發(fā)，特別是與市民相關的食品藥品事件時常發(fā)生，社會矛盾與群體事件居高不下，公眾對公共安全管理的現(xiàn)狀并不滿意。“十三五”時期社會治安、安全生產(chǎn)與安全生活、校園安全、食品安全、環(huán)境安全、藥品安全等問題是需要解決的社會心理之“癥”。
安全城市的社會學視角——從社會學出發(fā)，安全城市是符合社會良性運行協(xié)同機制的，這是一種優(yōu)化的運作模式。不關注安全城市建設中的社會學問題即“人學”問題，就等于沒有抓住治理之本。如火災是城市視作偶然且孤立的突發(fā)經(jīng)常性事件，對火災的防控多在消防部門進行，也有關注著火災的自然屬性、從科技與工程設計上尋求減少火災發(fā)生并降低損失的策略。但幾十年的努力何以進展緩慢？原因在于缺少社會人文學科的介入與新思路。有專家從上海2000年至今的城市火災數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，受災人口因性別、年齡、戶籍類型、教育程度、職業(yè)、健康等差異性明顯，其中老年人的火災死亡率是上海全市平均死亡率的2倍，且多為上海戶籍老人。因此社會防災減災問題突出：不僅“鄰里和睦，守望相助”可以彌補火災后消防人員未到的空當，更可通過重建和睦鄰里關系，在政府支持下讓公眾參與到防控措施及應急預案制定中去，從而實現(xiàn)安全城市的社會共治制度與機制。
安全城市的法學視角——強化依法治安、依法減災是重要的觀念轉(zhuǎn)變。法治是框架和軌道，也是理念與方法。從安全城市的依法管理上，國家有《突發(fā)事件應對法》、《安全生產(chǎn)法》等一系列法律法規(guī)，但專門的國家減災基本法、城市防災法等尚未建立，要承認現(xiàn)有法規(guī)有“未老先衰”與現(xiàn)實脫節(jié)、編制欠細、法規(guī)文本相互打架等問題。所以從法學角度入手，安全城市建設遏制城市重特大事故頻發(fā)勢頭，需猛藥去疴，需重典治亂，依法治安任務及效力還在路上。
安全城市的管理學視角——城市的安全管理由來已久，但融入管理學的安全應急綜合管理在中國僅有20多年時間，因此事故災難的新問題突出，應急管理能力難以追上城市發(fā)展的步伐。這是很危險的。城市如何應對安全隱患多且應對能力不足的“短板”問題、如何提升安全控制能力，建構(gòu)起自己城市特質(zhì)的安全體系和應急機制，管理責任大，任務艱巨。
安全城市的文化學視角——從文化學上看防災減災建設，對豐富安全城市理念內(nèi)涵，它是治國安邦的重要保障、救災賑濟扶助受災人民的基本手段、發(fā)展生產(chǎn)生活安全的精神基礎、最充分體現(xiàn)“天人合一”防災內(nèi)涵的要素與傳播力。從文化學上看安全源遠流長。《管子?度地篇》中提到“善為國者，必先除其五害。水，一害也。旱，一害也。風霧雹霜，一害也。疬（瘟疫），一害也。蟲，一害也。此謂五害。五害之屬，水為最大。”“亡羊補牢，猶未為晚”、“塞翁失馬，焉知非福”、“人無遠慮，必有近憂”、“城門失火，殃及池魚”……告誡人們要善于在風險社會中預知風險。在這方面，政府推動是防災減災文化建設的關鍵點，所以城市公眾及管理者安全文化發(fā)展的理念決定行動，安全減災思想水準決定成敗，只有建構(gòu)起滲透以人為本理念的安全“軟系統(tǒng)”，才能讓公眾、社區(qū)、城市在抑制事故災害風險中減少失范，保障城市安全。
安全城市建設的多幅面孔挑戰(zhàn)著城市安全方法論
方法論是對方法本身的研究，是具體學科中采用的研究方式、方法的綜合。方法論指導具體方法，具體方法是方法論的實現(xiàn)。城市安全方法論是從研究城市災害事故風險入手，在探究城市安全建構(gòu)的技術(shù)、管理、文化諸體系中提供的一種研究分析范式，以期指導城市安全設計與城市減災管理，重要的是提供有普適性的研究處理思路，減少重復的、無意義的、欠優(yōu)化的思維與技術(shù)等。1996年5月，日本神戶大學組建的“都市安全研究中心”，體現(xiàn)了日本在城市安全研究上的新進展，它強調(diào)的安全城市理念是：在成為充滿活力的生產(chǎn)、經(jīng)濟、文化活動場所時，城市應具有多種功能，并為市民的生活創(chuàng)造良好的生活空間，成為安全安心的城市。為此他們主推的研究領域是：（1）城市構(gòu)成研究領域，即研究城市系統(tǒng)的最優(yōu)結(jié)構(gòu)，確保城市安全的系統(tǒng)理論，城市系統(tǒng)失衡后的重建恢復等；（2）城市生命線系統(tǒng)研究，即針對城市地質(zhì)水文等條件，對城市基礎設施、生命線系統(tǒng)、地下工程等有效利用展開安全評價；（3）城市發(fā)展研究即城市大地震發(fā)生規(guī)律與機理跟蹤研究，開展防震抗震的研究與教育；（4）城市安全醫(yī)學與救援醫(yī)學研究，即建構(gòu)城市災害傷亡的信息網(wǎng)絡、醫(yī)療物資的儲備、應急救助醫(yī)療知識的普及；（5）城市產(chǎn)業(yè)的安全減災分布與情報系統(tǒng)，即研究不同城市的安全優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及災害自治與災情情報共享機制，建立常態(tài)與非常態(tài)條件下的多媒體應急平臺；（6）城市安全管理的模式研究，即研究城市危機管理體系、機制的方法，以及支撐理論與技術(shù)策略等。在該管理方法體系下，神戶在1995年阪神大地震后制定了《神戶市民促進安全條例》、《神戶市地域防災計劃——創(chuàng)造安全城市的促進計劃》等“頂層設計”，并將“無時防有，有備無患”的理念從政府層面落實到城市居民之中。
安全城市管理的方法論是個大系統(tǒng)，它涉及復雜性、動態(tài)性的時間維度；風險分析與研究方法偏重的專業(yè)維度；安全評估實用技術(shù)方法、手段的技術(shù)維度；理論體系與學派的風險管理研判的理論維度四大方面。無論是縱向與橫向的邏輯推演都離不開風險管理的研究分析范式，都要實施安全減災風險管理的標準化，都要從城市綜合減災的視角上提出分析對策。如城市防災規(guī)劃與城市安全設計的要點之一要在緩解城市熱島災害與治理污染上有所作為，就必須研究城市環(huán)境災變氣候圖，在這方面目前世界上至少有20個國家超過60個城市在環(huán)境災變氣候圖研究上有所作為，它有效地指導著城市規(guī)劃與設計。城市規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標、空間布局等建設的綜合部署，一旦規(guī)劃確定后難以逆轉(zhuǎn)，因而不融入防災思路與設計是大忌。如城市環(huán)境災變氣候圖，從城市氣候不可持續(xù)因素出發(fā)，闡述氣象、環(huán)境災害與城市規(guī)劃的關系，從而提出有助于安全城市建設的控制策略。2015年12月中央城市工作會議召開，在堅持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念時，強調(diào)要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，提高城市治理能力，突出解決“城市病”問題等。近年來也出現(xiàn)了不同理想城市目標下的多幅面孔：為實現(xiàn)不被霧霾籠罩充滿藍天的“綠色城市”；為解決逢雨必澇的城市病且將大量雨水做到從“排”到“用”建設的“海綿城市”；從統(tǒng)籌城市安全發(fā)展的物質(zhì)、信息、智力資源出發(fā)，為防災減災推動物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)，醫(yī)治各種災害“病變”，將各災種防災對策潛能發(fā)揮到最大化而建設的“智慧城市”以及為提高城市安全，規(guī)避各種災害風險建設的“安全城市”等。
從安全城市的綜合減災目標出發(fā)，一個城市應為一個目標實施多重安全策略，從而真正達到保證城市安全目標前提下的綠色生態(tài)、防洪節(jié)水、高效智慧，而不是重復建設、條塊分割、相互扯皮的理想城市建設。統(tǒng)一思想，提高對城市不同視角下的理想目標認知是最為關鍵的。2015年“8?12”天津港爆炸事故，首先是安全生產(chǎn)問題。它導致了環(huán)境公害及局部災害擴大化，是一個典型的安全環(huán)保綜合類災害問題。單一研判是有誤的，只建安全生產(chǎn)模式的防化工事故城市是偏頗的，僅建環(huán)境綠色之城更是不全面的，因此在生態(tài)研究中包含大安全觀是正確的科學態(tài)度與選擇。同樣，2015年“12?20”深圳光明新區(qū)堆山滑坡事故，威脅挑戰(zhàn)的不只是綠色城市，更動搖世人對深圳安全城市的認知，要從綜合減災的安全綠色之城建構(gòu)上予以分析。
大多城市至今仍以經(jīng)濟目標為重、以發(fā)展高大為榮。而溫哥華2011年確立了雄心勃勃的“2020年最綠色城市”計劃；哥本哈根實施了《2025氣候規(guī)劃》，要在2025年實現(xiàn)全市碳中和；首爾2014年啟動“首爾政廳4年規(guī)劃”，愿景是致力建設：安全的城市、生動的城市、溫馨的城市、夢想的城市。2015年是世界邁向可持續(xù)的轉(zhuǎn)折年，有兩大里程碑式的成果：9月通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，其中專為城市設定的目標是：建設包容、安全、有復原力和可持續(xù)的人居環(huán)境；12月巴黎氣候大會達成《巴黎協(xié)議》，為人類全面開啟綠色低碳經(jīng)濟鋪平道路。可見，國外的發(fā)達城市絕非不重視經(jīng)濟，而是更注重安全綠色的城市經(jīng)濟；不是不懂得發(fā)展，而是要按可持續(xù)城市指南去安全綠色發(fā)展。這對中國城市發(fā)展的最大啟示是：構(gòu)建安全綠色的可持續(xù)城市發(fā)展觀，從小處做起，積極務實地培育尊重自然、適度節(jié)制、健康安全的可持續(xù)文化方式與態(tài)度。構(gòu)建安全綠色且有生態(tài)保障的城市環(huán)境是化解災難的重要前提。安全綠色就是反對城市規(guī)模過大，擴張過快、占地過多且對保護耕地、防御災害不利的規(guī)劃設計與開發(fā)，重要的考量是能否給城市發(fā)展留存喘息的“空白”。
