“多規(guī)合一”謀雙贏
行業(yè)動(dòng)態(tài)
03-28
2016
寫(xiě)入今年政府工作報(bào)告的“促進(jìn)‘多規(guī)合一’”，引起了人大代表的廣泛關(guān)注。推進(jìn)“多規(guī)合一”，是深化改革的一項(xiàng)要?jiǎng)?wù)，是改革規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。
改革試點(diǎn)初見(jiàn)利
多年來(lái)，我國(guó)的規(guī)劃體系建設(shè)雖然成效顯著，但是也存在諸多問(wèn)題：各部門牽頭編制的規(guī)劃自成體系、相互掣肘，嚴(yán)重影響管理效率；各類規(guī)劃期限、用地分類和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不統(tǒng)一，成果表達(dá)不一致；一些地方規(guī)劃重局部輕全局、重當(dāng)前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)，各行其是，貪大求洋；空間規(guī)劃的權(quán)威性普遍不足，規(guī)劃朝令夕改；有的規(guī)劃定位不清，既增加了管理成本，又制約了市場(chǎng)配置資源的作用……
為此，2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要在縣市探索國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。
“作為全國(guó)惟一一個(gè)省域‘多規(guī)合一’改革試點(diǎn)，我們已經(jīng)交出了成績(jī)單。”全國(guó)人大代表、海南省省長(zhǎng)劉賜貴說(shuō)。
“啟動(dòng)‘多規(guī)合一’改革，是省委、省政府以制約海南發(fā)展的問(wèn)題為導(dǎo)向，把全省作為一個(gè)大城市來(lái)統(tǒng)一規(guī)劃的重大決策。”劉賜貴介紹，海南在“多規(guī)合一”改革中取得了一些成效：一是有效消除了“規(guī)劃打架”的矛盾，實(shí)現(xiàn)了相互間有機(jī)銜接；二是嚴(yán)守生態(tài)底線，把生態(tài)紅線落實(shí)到每個(gè)圖斑和地塊上；三是在編制規(guī)劃的過(guò)程中謀劃海南的發(fā)展，厘清了支撐海南發(fā)展的新業(yè)態(tài)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，確定了重點(diǎn)培育和壯大的12個(gè)產(chǎn)業(yè)，在六類園區(qū)里集中集聚發(fā)展；四是探索最大限度簡(jiǎn)化審批手續(xù)，以規(guī)劃代替立項(xiàng)，以園區(qū)整體環(huán)評(píng)代替單項(xiàng)環(huán)評(píng)。
“我們的最終目的，就是要在‘多規(guī)合一’指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的‘雙贏’。”劉賜貴說(shuō)：“‘多規(guī)合一’是海南省發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求，也是長(zhǎng)遠(yuǎn)需要，其目的就是更好地發(fā)揮海南省生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)際旅游島三大優(yōu)勢(shì)。”
全國(guó)人大代表、江蘇省淮安市委書(shū)記姚曉東表示，作為全國(guó)28個(gè)“多規(guī)合一”試點(diǎn)市縣之一的淮安，“多規(guī)合一”試點(diǎn)實(shí)施方案已經(jīng)通過(guò)了國(guó)家有關(guān)部門的審批，并且在“十三五”規(guī)劃編制當(dāng)中已運(yùn)用了前期成果。
目前，淮安已經(jīng)在國(guó)土、城市、環(huán)境等規(guī)劃上推行融合，還為此成立了規(guī)劃委員會(huì)，作為統(tǒng)籌多種規(guī)劃的高位協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決原來(lái)各種規(guī)劃自成體系、缺乏銜接甚至相互沖突等問(wèn)題。
姚曉東說(shuō)：“‘多規(guī)合一’就是以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，把城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地使用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等其他專項(xiàng)規(guī)劃在一張圖上融合，也就是一張圖管規(guī)劃、一張圖管發(fā)展。”
抓準(zhǔn)關(guān)鍵再深入
“事關(guān)我國(guó)城市發(fā)展關(guān)鍵內(nèi)容的主要有兩個(gè)規(guī)劃：一個(gè)是城市總體規(guī)劃，另一個(gè)是土地利用規(guī)劃。這兩個(gè)規(guī)劃的綜合作用，決定一個(gè)城市的發(fā)展和建設(shè)空間。但是，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)統(tǒng)一甚至產(chǎn)生矛盾的情況。”全國(guó)人大代表，天津市規(guī)劃局副局長(zhǎng)、濱海新區(qū)規(guī)劃和國(guó)土資源管理局局長(zhǎng)霍兵介紹說(shuō)。
根據(jù)現(xiàn)行行政管理體制，城市總體規(guī)劃的制定、執(zhí)行、落實(shí)以及對(duì)違反城市總體規(guī)劃行為的執(zhí)法、處罰權(quán)，歸城市規(guī)劃主管部門所有。而地方國(guó)土資源主管部門，則主要負(fù)責(zé)耕地保護(hù)、土地開(kāi)墾、整理、交易、執(zhí)法等方面的工作，同時(shí)負(fù)有編制和執(zhí)行土地利用規(guī)劃的職能。
日前出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國(guó)土資源管理部門合一，從而達(dá)到“兩個(gè)規(guī)劃一個(gè)部門”的效果，強(qiáng)化城市建設(shè)發(fā)展中的“規(guī)劃剛性”。其最終目的還是要提高政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用，同時(shí)改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系。
改革應(yīng)抓住關(guān)鍵，避免簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化。霍兵認(rèn)為，“多規(guī)合一”的重點(diǎn)還應(yīng)該在空間規(guī)劃上。
“其實(shí)，目前規(guī)劃的矛盾沖突主要發(fā)生在土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間，銜接協(xié)調(diào)也主要針對(duì)這兩類規(guī)劃，應(yīng)將工作重心及時(shí)調(diào)整到這兩類規(guī)劃上。”霍兵說(shuō)，這兩類規(guī)劃都是對(duì)空間進(jìn)行劃定的、比較直觀的規(guī)劃，應(yīng)該從技術(shù)方法和管理手段上進(jìn)行統(tǒng)一，便于城市的管理工作。
此外，霍兵還強(qiáng)調(diào)，未來(lái)要推動(dòng)“多規(guī)合一”取得實(shí)質(zhì)性突破，既有賴于發(fā)展新理念的強(qiáng)化，也有賴于空間規(guī)劃體制改革的整體推進(jìn)，更要依賴于相關(guān)法制的健全。
“‘多規(guī)合一’后形成的規(guī)劃應(yīng)該叫什么要明確。”霍兵認(rèn)為，推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的同時(shí)，應(yīng)該同步開(kāi)始空間規(guī)劃立法工作。“立法需要固定的程序和一定的時(shí)間，等試點(diǎn)成果出來(lái)，需要在全國(guó)推廣實(shí)施時(shí)再開(kāi)始立法，就太晚了。”
要把“多規(guī)合一”工作納入法治化軌道予以推進(jìn)，通過(guò)整合形成的一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，通過(guò)立法形式將其確定下來(lái)，持之以恒地加以落實(shí)。霍兵建議，法律保障的健全，可以先從地方做起。“各地可以先出臺(tái)相關(guān)的條例、準(zhǔn)則，確保規(guī)劃的貫徹實(shí)施。”
城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，規(guī)劃的最終目的是要為人們創(chuàng)造良好的人居環(huán)境。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展從速度向質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，規(guī)劃需要改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)變?yōu)樾б鎯?yōu)先。作為改革創(chuàng)新具體措施的“多規(guī)合一”，已經(jīng)試點(diǎn)起步，期待更深入的推進(jìn)。
